Zauberformel Dollarisierung

Der Traum von der nationalen Souveränität hat verschiedene Gesichter. Eines davon ist die nationale Währung, symbolisiert durch den Aufdruck von illustren Persönlichkeiten - in der Regel Männer - auf Scheine und Münzen des Landes.

Hat sich der Traum eines eigenen Geldes und der damit verbundenen Hoffnung auf ökonomische Eigenständigkeit für Lateinamerika ausgeträumt?

Hat sich der Traum eines eigenen Geldes und der damit verbundenen Hoffnung auf ökonomische Eigenständigkeit für Lateinamerika ausgeträumt? Längst ist es nicht mehr nur das kleine Panama, das den US-Dollar zum einzig gültigen Zahlungsmittel erhoben hat. Im letzten Jahr folgten Ecuador und El Salvador. Im überschuldeten Argentinien, das den Peso per Verfassung eins zu eins an den US-Dollar gekoppelt hat, denkt die Regierung ebenfalls an die vollständige Übernahme der US-Währung. Selbst im sozialistischen Kuba ist die Dollarwirtschaft längst ein zentraler Teil der Ökonomie, der nicht nur legalisiert ist, sondern vom Staat selbst organisiert wird.

Doch bedeutet das Aufgeben des eigenen Geldes nicht, sich von einer Last zu entledigen? Wenn ein Staat eine Währung zu verteidigen hat, die durch galloppierende Inflation, hohe Außenverschuldung und wiederholte Währungskrisen gekennzeichnet ist, erfordert dies vor allem hohe Zinssätze - tödlich für die nationale Wirtschaft, gerade was ihre Fähigkeit angeht, Einkommen und Beschäftigung zu schaffen. Warum also nicht einfach das stabile Geld - und damit die ökonomische Stabilität - des großen Nachbarn aus dem Norden importieren und sich damit all dieser Probleme auf einen Schlag entledigen?

Bei näherem Hinsehen gibt es in dieser Debatte einige Schieflagen. Denn im Grunde war es mit der Unabhängigkeit der lateinamerikanischen Währungen seit der Gründung der Nationalstaaten zu Beginn des 19. Jahrhunderts nie weit her. Die Akzeptanz der nationalen Währungen reichte nur selten über die Landesgrenzen hinaus, und auch innerhalb der Länder ist sie bis heute begrenzt. Diese unvollständige Gültigkeit ist quasi ihr Geburtsfehler, nahm doch die Auslandsverschuldung der Staaten vielfach exakt im Moment ihrer politischen Unabhängigkeit ihren Anfang. Denn langfristige Kredite, wie sie vor allem für die Finanzierung von Investitionenen notwendig sind, gab es in erster Linie von internationalen Gläubigern und dann in harter Währung. Die Geschichte während des 19. Jahrhunderts ist voller Episoden, in denen sowohl die (ehemaligen) Kolonialmächte als auch private Gläubigerbanken von Auflagen für die einheimische Wirtschaftspolitik der Schuldnerländer bis zur Kanonenbootdiplomatie alles einsetzten, um die Bedienung ihrer Forderungen sicherzustellen. Insofern ist die Politik des Internationalen Währungsfonds (IWF) weniger ein historisches Novum, sondern vielmehr die moderne und institutionalisierte Form, in der internationale Gläubiger ihre Interessen durchsetzen.

Geldpolitische Zwangsjacke

Eines der Mittel, mit denen bereits im 19. Jahrhundert Geldstabilität - und damit eine größere Sicherheit, daß das jeweilige Schuldnerland zahlungsfähig bleiben würde - durchgesetzt wurde, war das sogenannte Currency Board. Dies ist eine geldpolitische Zwangsjacke, die den Wert der Währung nach außen festzurrt, indem der gesamte nationale Geldbestand bei festem Wechselkurs vollständig durch Devisen gedeckt sein muß. Bis vor kurzem galt das Currency Board Argentiniens vielen Ökonomen als vorbildliches Erfolgsmodell für Entwicklungsländer, schien es doch ein echter Garant für eine stabile Geld- und Wirtschaftspolitik zu sein. Die Begeisterung für dieses Modell begründet sich dabei vor allem auf den frustrierenden Erfahrungen mit anderen Formen der Geld- und Währungspolitik der Vergangenheit, die im Falle Argentiniens Anfang der 1990er Jahre bis zur Hyperinflation geführt hatten.

Gerade diese traumatische Erfahrung mit einem Geld, das tagtäglich an Wert verlor, hat die "Dollarisierung von unten" angeheizt: die Fluchtbewegung aller argentinischen Bürger, die irgendetwas zu verlieren hatten, aus dem nationalen Geld in die US-Währung. Das wichtigste Argument, das Befürworter eines solchen Currency Boards anführen, läßt sich leicht zusammenfassen: Wenn eine Währung durch die Mißwirtschaft der nationalen Politiker ihre Glaubwürdigkeit verloren hat, dann ist es besser, sie einer starken Währung zu unterwerfen, deren Management vertrauenswürdigeren Entscheidungsinstanzen unterliegt. Mit demselben Argument läßt sich auch die noch radikalere Variante verteidigen, die der gänzlichen Übernahme einer stärkeren Währung, für Lateinamerika also des US-Dollars.

Pest oder Cholera

Es ist Unsinn, die ökonomischen Probleme eines Landes wie Argentinien alleinig dem Fehlverhalten seiner politischen Elite zuzuschreiben. Und man muß weder besonders nationalistisch noch besonders links sein, um diese offen deklarierte monetäre Unterwerfung unter die Hegemonialmacht für verhängnisvoll zu halten. Sie bedeutet schlicht die Aufgabe des Anspruchs auf die wichtigste Waffe einer nationalen Wirtschaftspolitik jeglicher Couleur, die Geld- und Währungspolitik.

Gleichzeitig aber haben die ökonomischen Probleme der

Gleichzeitig aber haben die ökonomischen Probleme der Entwicklungsländer sehr viel damit zu tun, daß ihnen im Rahmen einer kapitalistischen Weltwirtschaft wenig mehr als die Wahl zwischen Pest und Cholera bleibt.

Angesichts dieser deprimierenden Alternativen suchten in den 90er Jahren gerade die redemokratisierten lateinamerikanischen Länder, die nach der tiefen Schuldenkrise der 80er Jahre besonders wachstumshungrig waren, einen dritten Weg. Dieser sollte die Stabilisierung ihrer Währungen mit ökonomischem Wachstum verbinden. Gemeinsamer Nenner der Strategien Argentiniens, Brasiliens und Mexikos bestand darin, über die Anbindung des eigenen Geldes an den US-Dollar dessen Stabilität zu importieren und damit im eigenen Geld absurd hohe Zinssätze zu vermeiden. Das Wachstum sollte mit der Förderung von Kapitalimporten finanziert werden.

Eine Weile lang ging die Rechnung auch auf: die Inflation sank in allen Ländern rasch, die Wirtschaften wuchsen. Im Falle Brasiliens kam es sogar zu gewissen Verbesserungen in der Einkommensverteilung. Das Ende jedoch waren Währungskrisen, zuerst 1995 in Mexiko und dann 1999 in Brasilien, die die Länder erneut in die Krise rissen und zur Aufgabe dieses Modells des Stabilitätsimports zwangen. Daß ausgerechnet Argentinien standhielt, brachte viele Beobachter dazu, das harte argentinische Modell des Currency Board mit seinem festbetonierten Wechselkurs und der harten Begrenzung der Geldpolitik für das bessere Modell zu halten als die weichere Variante Brasiliens und Mexikos, die einen Restspielraum für Währungsabwertungen gelassen hatte.

Am Tropf der Kapitalimporte

Die Vorstellung, daß in Argentinien das tragfähigere Währungsregime gewählt wurde, ist durch die akute Schuldenkrise Argentiniens zerstört. Denn was letztendlich den Krisen aller drei Länder zugrunde liegt, ist ein und dieselbe Crux: die Kombination aus Währungsanbindung und liberalisierender Politik, insbesondere die Liberalisierung der Finanzmärkte. Den internationalen Investoren

Die Vorstellung, daß in Argentinien das tragfähigere Währungsregime gewählt wurde, ist durch die akute Schuldenkrise Argentiniens zerstört.

erscheint eine solche Konstellation eine Zeit lang vielversprechend; sie führt damit zu einer extrem rasch steigenden Auslandsverschuldung. Doch bewirken höhere Inflationsraten der Länder im Vergleich zu den USA auf Grund der Ankoppelung an den Dollar eine Aufwertung ihrer Währungen, die sinkende Exporte und steigende Importe zur Folge hat. Die steigende Außenverschuldung bei steigendem Handelsbilanzdefizit macht sie wiederum hochgradig abhängig vom fresh money der internationalen Kapitalmärkte. In einer solchen Konstellation können diese jedoch jederzeit zu der Meinung kommen, daß nun ein Punkt der Verschuldung erreicht sei, der kritisch werden kann für die zukünftige Zahlungsfähigkeit des Landes.

Die Kapitalimporte können auch abnehmen, weil die Zinsen der Industrieländer-Währungen gestiegen sind, weil ein anderer sogenannter Emerging Market in die Krise gekommen ist, weil Rohstoffpreise fallen oder weil sich die weltpolitische Lage verschärft. Die Liste der potentiellen Gründe für einen Rückzug der internationalen Kapitalströme ist endlos, und eine Vielzahl von Gründen hat mit dem betreffenden Land nichts oder nur wenig zu tun. Dabei hat die eingeschlagene Wirtschaftsstrategie die Anfälligkeit der nationalen Ökonomien für diese Art von "ungerechten Auswirkungen" systematisch vergrößert. So ist die Wahrscheinlichkeit groß, daß das Land in einem bestimmten Moment in ernsthafte Zahlungsschwierigkeiten kommt: es verfügt nicht mehr über genügend Devisen, um seinem Schuldendienst nachkommen zu können.

In einem solchen Fall bleibt nur noch eine drastische Abwertung der Währung, die einer Bankrotterklärung der Wirtschaftspolitik gleichkommt und eine schwere Krise des Binnenmarkts nach sich zieht. Wie tief eine solche Krise werden kann, haben die südostasiatischen Länder gezeigt, in denen das Bruttoinlandsprodukt um bis zu 15% in nur einem Jahr geschrumpft ist und sich die Zahl der Armen gleichzeitig verdoppelt hat.

Auslaufmodell Argentinien

Argentinien, das während der 90er Jahre vor solchen Krisen bewahrt geblieben war, befindet sich jetzt in einer ausweglosen Lage. Die enormen Auslandsschulden können nicht mehr bedient werden. Um zahlungsfähig bleiben zu können, müßte Argentinien den Peso stark abwerten, weil dadurch kurzfristig die Exporte steigen und vor allem die Importe sinken würden. Dies würde aber die Last der Dollarschulden, gemessen in einheimischem Geld, noch einmal massiv ansteigen lassen. Damit würden alle Dollarschuldner - und dies sind nicht nur die argentinischen Unternehmen, sondern auch in hohem Maße der Staat und die Mehrzahl der privaten Haushalte - in eine Schuldenkrise stürzen, die noch um einiges härter wäre als bisher schon. Auch deswegen lehnt die Regierung eine solche Abwertung der Währung kategorisch ab und erwägt im Gegenteil die vollständige Dollarisierung.

Einerseits könnte damit die genannte Verschärfung der Schuldenkrise vermieden werden, die den Binnenmarkt im Falle einer Abwertung noch weiter nach unten reißen würde. Andererseits jedoch würde das die internationale Zahlungsfähigkeit des Landes um keinen Deut verbessern. Eine Dollarisierung erfordert eine deutlich stärkere Reduzierung der argentinischen Devisenschulden, als dies bei den aktuellen Plänen zu einer Umschuldung vorgesehen ist. Daß auf diese Weise zumindest ein Teil der Kosten von der argentinischen Bevölkerung auf die ausländischen Gläubiger umverteilt würde, könnte man als gerecht empfinden. Diese haben sich gegen derartige potentielle Verluste in letzter Zeit durch extrem hohe Zinssätze von über 30% (auf Dollarforderungen, wohlgemerkt) geschützt, die den Krisenverlauf in Argentinien dramatisch beschleunigt haben. Den Preis für ein längeres Abgeschnittensein vom Kapitalmarkt hätte Argentinien trotzdem zu tragen.

Längerfristig könnten die Folgen einer vollständigen und einseitigen Dollarisierung, die nicht auf die explizite Unterstützung der US-amerikanischen Zentralbank zählen kann, jedoch gravierend sein. Der Ökonomie fehlt dann eine Zentralbank, die Bankenkrisen auffangen könnte; und eine solche Strategie birgt das gar nicht gering zu schätzende Risiko, daß der Staat bankrott geht. Denn ist der Staat in eigener Währung verschuldet, kann er sich durch den nationalen Kapitalmarkt finanzieren lassen, notfalls zu sehr hohen Zinsen und zu kurzen Laufzeiten, aber er verfügt überhaupt über eine Kreditquelle.[1] Ist er jedoch in Fremdwährung verschuldet, hängt seine Kreditwürdigkeit von der des gesamten Landes ab, und damit, wenn es sich um ein nach außen verschuldetes Land handelt, von eben der launischen Bereitschaft der weltweiten Investoren, Geld nachzuschießen.

Hinzu kommt in Argentinien, daß das aktuelle Defizit den Unverantwortlichkeiten lokaler Politiker zuzurechnen ist, als vielmehr der seit drei Jahren andauernden Wirtschaftskrise, die die Steuereinnahmen in den Keller sacken ließ. Jedes neue öffentliche Sparprogramm, mit dem der Staat seine Ausgaben an die sinkenden Einnahmen anzupassen versucht, um auf diese Weise doch noch einmal das Interesse der internationalen Investoren zu wecken, drückt wiederum die Nachfrage und so noch einmal die Steuereinnahmen.

In schlechter Nachbarschaft

In Argentinien hat die tiefe Wirtschaftskrise, mit der sich die Ökonomie an die gesunkenen Kapitalimporte anzupassen versucht, inzwischen knapp 40% der Bevölkerung unter die Armutsgrenze gedrängt. Die offizielle Arbeitslosigkeit ist im Oktober auf sagenhafte 18,7% angestiegen, während der informelle Sektor immer größer und die Schlangen der Migrationswilligen vor den Konsulaten der Industrieländer immer länger werden. Eine solch desaströse Deflationspolitik, wie sie der Wirtschaftsminister Cavallo mit seiner Politik des "Nulldefizits" zu praktizieren versucht und die einen automatischen Kreislauf nach unten erzeugt, hat die Welt seit Kanzler Brüning im Deutschland der Great Depression zu Beginn der 30er Jahre nicht mehr gesehen (vgl. Krugman 2001).

Was die Situation so vertrackt macht, und dies zeigt die Crux einer jeden einseitigen Dollarisierungsstrategie, ist die Verquickung der Refinanzierung von Fiskus und Nation. Würden die USA die Dollarisierung eines Land wie Argentinien mittragen, das heißt, würde sich die US-amerikanische Zentralbank verpflichten, im Notfall das argentinische Bankensystem zu stützen und dem Land ein Mitspracherecht bei der Geldpolitik einräumen, wäre die Lage eine ganz andere. Doch eine solch "nachbarschaftliche" Lösung innerhalb der Amerikas bleibt ein Traum. So kommt es, daß der internationale Finanzmarkt simultan über das Limit der Finanzierung - und damit über die Zahlungsfähigkeit - des Staatshaushalts und des Schuldnerlands Argentinien zu entscheiden hat.

Gleichzeitig verstellt die Anbindung der Währung die kurzfristige Lösung durch eine Abwertung und läßt als einzigen Anpassungsmechanismus ein Abwürgen der Wirtschaft zu. Dies schmälert die Vertrauenswürdigkeit des Landes hinsichtlich der internationalen Zahlungsfähigkeit - vor allem des Staats - erneut. Zumindest diese Art von Teufelskreis ließe sich vermeiden, könnte der Staat zu seiner Refinanzierung auf den nationalen Kreditmarkt (das heißt in nationaler Währung) zurückgreifen, der von der einheimischen Zentralbank gestützt wird. Die Dollarisierung der Ökonomie mag zwar kurzfristig als Befreiungsschlag wirken. Doch zieht sie ihre Attraktivität eher aus ihrer (scheinbaren) Einfachheit als aus den tatsächlichen Chancen.

sopos 1/2002