von Lotte Arndt
Weltweit existieren mehr als 250 regionale Handelsabkommen. Sie reichen von kleinen Kooperationsvereinbarungen bis hin zu große Regionen umfassenden Verträgen, wie sie dem südamerikanischen MERCOSUR, der Assoziation südostasiatischer Länder ASEAN oder dem nordamerikanischen Freihandelsabkommens NAFTA zugrunde liegen. Häufig wird gemutmaßt, solche Abkommen verliefen konträr zu einer verallgemeinerten Welthandelsordnung. Die Regionalisierung sei ein Mittel, die Handelsliberalisierung im Rahmen der WTO zumindest abzuschwächen. Das Gegenteil ist jedoch der Fall: Regionale Abkommen gehen häufig noch über die Marktöffnungen der WTO hinaus und forcieren die Handelsliberalisierung.
Der erwähnte Trugschluß dürfte mit falschen historischen Vergleichen zusammenhängen, die sich auf die erste Welle regionaler Integration in den 1960er und 70er Jahren beziehen. Diese war tatsächlich geprägt von der Strategie nachholender Industrialisierung durch Importsubstitution und den Versuchen, eine neue Weltwirtschaftsordnung mit vorteilhafteren Strukturen für die Länder des Südens zu schaffen. Dies geschah unter dem Einfluß der Dependenztheorie, die nachzuweisen versuchte, daß eine zumindest partielle Abkopplung vom Weltmarkt notwendig sei, um die Unterentwicklung zu überwinden. Regionale Süd-Süd-Handelsabkommen wurden nicht geschlossen, um Märkte zu öffnen, sondern um sie zu schützen. Die Zölle waren im Vergleich zu heute deutlich höher, und sie wurden von Entwicklungsländern gezielt zum Schutz junger Industrien gegen die Weltmarktkonkurrenz eingesetzt.
Mit dem Welthandelsabkommen GATT und der Gründung der WTO wurden vor allem in den 1990er Jahren institutionelle Rahmenbedingungen geschaffen, um weltweit eine Liberalisierung der Märkte durchzusetzen. Anders als die erste Integrationswelle in den 60er Jahren steht der "Neue Regionalismus" seit den 90er Jahren diesen Zielen nicht entgegen. Er fand und findet unter Bedingungen eines durch das GATT bedingten wesentlich niedrigeren Zollniveaus statt. Der weltweite Durchschnittszoll für Industrieprodukte liegt heute bei nur noch ca. vier Prozent, auch wenn für bestimmte Warengruppen weiterhin Spitzenzölle von knapp 50 Prozent erhoben werden.
Die heutigen regionalen Integrationsprojekte sind mehrheitlich darauf ausgerichtet, die Weltmarktintegration voranzutreiben, indem bessere Konkurrenzbedingungen für Regionen im globalen Wettbewerb geschaffen werden. Sie zielen zum großen Teil nicht darauf ab, gemeinsame Produktionsstrukturen innerhalb der Regionen zu etablieren, sondern beschränken sich auf Handelsliberalisierungen. Die multilateralen Verhandlungen der Welthandelsrunden bieten dabei den Rahmen, in dem regionale Blöcke vorteilhafte Positionen in den globalen Wertschöpfungsketten zu erlangen suchen. Es greift zwar zu kurz, die neuen Regionalismen allein ökonomisch zu erklären. Nach dem Ende des Kalten Krieges begann auch auf politischem und militärischem Gebiet eine Neuorganisation von Einflußsphären. Jedoch ist die Regionalisierung auf wirtschaftlicher Ebene am weitesten fortgeschritten.
Das Grundprinzip der WTO ist das Meistbegünstigungsprinzip, wonach Präferenzen, die einem WTO-Mitglied gewährt werden, auch allen anderen eingeräumt werden müssen. Regionale Handelsabkommen stellen eine Abweichung von diesem Prinzip dar, indem sie ihren Mitgliedern Präferenzen einräumen, die für andere Staaten nicht gelten. Diese läßt die WTO nur zu, wenn Nicht-Mitglieder des regionalen Abkommens dadurch nicht schlechter gestellt werden. So dürfen die Außenzölle nicht erhöht werden, wohl aber dürfen die Zölle innerhalb des Abkommens noch weiter gesenkt werden. Mehr noch: die internen Zölle und Handelsbarrieren müssen für "annähernd den gesamten Handel" abgeschafft werden, das Abkommen in einem Zeitraum von nicht mehr als zehn Jahren in Kraft treten und bei der WTO gemeldet werden. Ergänzend zu den Bestimmungen des Warenhandelsabkommens GATT regelt das GATS ähnliche Verfahren für den Handel mit Dienstleistungen. Beide gelten sowohl für Entwicklungs- als auch für Industrieländer, wobei im GATS für Entwicklungsländer flexiblere Übergangsregelungen vorgesehen sind.
Präferenzabkommen zwischen Entwicklungsländern regelt die sogenannte Enabling Clause, die Ausnahmen vom Prinzip der Nicht-Diskriminierung zu günstigeren Bedingungen als bei Beteiligung von Industrieländern erlaubt, wenn die Abkommen die gegenseitige Reduzierung oder Abschaffung von Zöllen und anderen Handelsbarrieren für den Warenhandel vorsehen. Schließlich enthält das GATT die Möglichkeit einer zeitlich begrenzten Übergangsregelung (Waiver) für Handelsbeziehungen, die nicht WTO-konform sind.
Die Rahmenvorgaben der WTO ermöglichen regionale Handelspräferenzen also nur auf der Grundlage eines insgesamt höheren Liberalisierungsniveaus. Als in den 1990er Jahren der Welthandel im Vergleich zur Produktion überproportional wuchs, nahm auch die Bedeutung des intraregionalen Handels zu: In den 1950er Jahren wurden ca. 30 Prozent des weltweiten Handels innerhalb regionaler Blöcke verwirklicht, zu Beginn des 21. Jahrhunderts ist der Anteil auf rund 50 Prozent gestiegen. Die Anteile daran sind je nach Region sehr unterschiedlich. Verbleiben 70 Prozent der Exporte ihrer Mitgliedsländer innerhalb der EU, sind es im Fall der südostasiatischen Freihandelszone AFTA nur ca. 20 Prozent. Innerhalb der afrikanischen Regionen, deren Exporte fast vollständig auf die Industrieländer gerichtet sind, erreicht der intraregionale Handel Höchstsätze von gerade einmal 11 Prozent. Mit der Folge, daß Zollsenkungen innerhalb dieser Regionen auch geringere integrative Folgen haben.
Regionale Kooperation in Zeiten der WTO dient in zweierlei Hinsicht als Mittel der Konkurrenz: Erstens werden die davon profitierenden Unternehmen einer Region direkterer Konkurrenz ausgesetzt. Zweitens erlaubt sie es den aus diesem Verdrängungswettbewerb erfolgreich hervorgegangenen Unternehmen, in größerem Maßstab zu produzieren und auf dem Weltmarkt wettbewerbsfähiger zu werden. Beides muß sich jedoch keineswegs in wachsendem Lebensstandard der Bevölkerung niederschlagen. Im Gegenteil führt der Konzentrationsprozeß zunächst zur Entlassung von Arbeitskräften und zum Unterliegen kleiner Produzenten gegen billigere regionale Importe.
Die Spanne bestehender regionaler Abkommen reicht von Integrationsprojekten zwischen Industrieländern (z.B. EU) über regionale Verträge zwischen Entwicklungsländern (z.B. MERCOSUR, ASEAN) bis hin zu Abkommen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern (z.B. NAFTA). Auch die Reichweite der Integration unterscheidet sich: Beschränken sich viele auf bevorzugten Marktzugang, umfassen andere die Koordination der Produktion, gemeinsame Infrastrukturprojekte und sogar gemeinsame politische Institutionen und sicherheitspolitische Kooperation.
Die meisten regionalen Abkommen sind bilaterale Präferenzhandelsabkommen[1], deren Zahl in den 1990er Jahren sprunghaft zugenommen hat und die meist auf reine Handelsliberalisierung beschränkt sind. Sie werden vor allem von den wettbewerbsstärksten Ländern vorangetrieben: Um die dominanten Handelsblöcke EU, USA und Japan (die so genannte Triade) herum findet sich die größte Konzentration von Handelsabkommen, die den Großexporteuren den Zugang zu Märkten erleichtern und oft über die WTO-Vereinbarungen hinausgehen. Mittlerweile besteht zwischen den großen Wirtschaftsmächten ein regelrechter Handelskrieg auf bilateraler Ebene. Die USA schlossen Abkommen mit den Andenländern, Australien, Bahrein, Chile, Mittelamerika, Israel, Jordanien, Marocco, Panama, Singapur und der südafrikanischen Zollunion SACU. Demgegenüber versucht die EU durch Abkommen mit den mittelosteuropäischen Staaten, den Mittelmeeranrainern, Staaten im Nahen Osten, Nordafrika, Südafrika, Mexiko, Chile und den Verhandlungen mit dem MERCOSUR von wichtigen Märkten nicht ausgeschlossen zu werden. Die japanischen Außenhandelsbeziehungen sind fast vollständig bilateral strukturiert.
Der Zusammenhang mit den Liberalisierungsbestrebungen auf multilateraler Ebene erschließt sich, wenn man betrachtet, daß ein sprunghafter Anstieg von Abkommen zwischen Industrie- und Entwicklungsländern einsetzte, nachdem deutlich wurde, daß die Industrieländer ihre Interessen auf der WTO-Ministerkonferenz in Cancún 2003 nicht durchsetzen konnten. Führt die formale Gleichheit der WTO-Mitgliedsstaaten dazu, daß trotz der oft informellen Entscheidungsprozesse Entwicklungsländer, die sich zu Interessenskoalitionen zusammenschließen, Einfluß auf die WTO-Beschlüsse nehmen können, so ist ihre Verhandlungsmacht in bilateralen Abkommen geringer. Gerade für kleine und stark exportabhängige Ökonomien sind die Triadeländer oft die wichtigsten Absatzmärkte, während diese zwar ein Interesse an der Öffnung der Märkte der Entwicklungsländer haben, der Handel mit diesen aber von geringer Bedeutung ist.
Auf bilateraler Ebene gelingt es den dominanten Handelsblöcken, jene Themen durchzusetzen, die in der WTO aufgrund des Widerstands von Entwicklungsländern nicht verhandelt werden. In fast allen bilateralen Abkommen der EU sind z.B. die sogenannten Singapur-Themen (Investitionen, Wettbewerb, öffentliches Beschaffungswesen und Handelserleichterungen) und Liberalisierungen des Dienstleitungssektors enthalten.
Das wohl weitreichendste und weltpolitisch bedeutsamste Integrationsprojekt der letzten 50 Jahre ist die EU. Mit einheitlichen Außenzöllen, gemeinsamer Währung, EU-weiter Freizügigkeit von Waren, Kapital und in eingeschränktem Maße von Personen sowie eigenen politischen Institutionen geht sie weit über die Verfolgung nationaler Vorteile hinaus. Ökonomisch hat die verschärfte EU-weite Konkurrenz zu größerer Arbeitsteilung in Produktionsprozessen, zu Spezialisierung und zu mehr Massenproduktion geführt. Dadurch senken die Unternehmen die Stückkosten und die Waren werden weltweit konkurrenzfähiger. Zugleich schützen die Mitgliedsländer bestimmte strategische Bereiche wie Agrarprodukte und Spitzenindustrien vor ausländischer Konkurrenz - durchaus nicht immer WTO-konform, wie der Boing/Airbus Streit zwischen USA und EU zeigt. Der Euro läuft dem Dollar streckenweise die Rolle des Weltgelds ab und bietet stabile Bedingungen für ausländische Kapitalzuflüsse.
Im Gegensatz zu auf Handelsliberalisierungen beschränkten Integrationsbestrebungen werden in der EU Transferzahlungen zur strukturellen Angleichung der Mitgliedsländer geleistet. Die Nivellierung der Unterschiede zwischen den Ländern bedeutet ebenso, daß spanische Infrastrukturprojekte mit EU-Geldern gefördert werden, wie sie zu einem steigenden Druck auf die Löhne in Ländern wie Deutschland oder Frankreich führen. Die EU ist kein Integrationsprojekt zur Verfolgung nationaler Interessen in der herkömmlichen Form, sondern bewegt sich in dem Widerspruch zwischen fortbestehenden Rivalitäten zwischen den Mitgliedsstaaten und der Abstraktion von diesen mit dem Ziel einer als Staatenbund effektiver verfolgbaren weltpolitischen Rolle.
In Afrika, dem wirtschaftlich fragmentiertesten Kontinent, existieren 14 präferentielle Handelsabkommen und die Zollunion SACU, mit sich teilweise überschneidenden Mitgliedschaften. Von den 53 afrikanischen Staaten sind 26 Mitglied in zwei regionalen Abkommen, 20 in drei und die DR Kongo sogar in vier. Dennoch ist die regionale Handelsintegration gering und übersteigt nur selten zehn Prozent der Gesamtexporte. Das liegt an Produktionsstrukturen, die sich oft nicht gut ergänzen, an der Verschuldung, die zu devisengenerierenden Weltmarktexporten zwingt, an der Abhängigkeit von Importen, die in landeseigenen Währungen nicht bezahlt werden können, und an dem Bedarf an Kapitalzuflüssen, der zu Konkurrenz um ausländische Direktinvestitionen führt. Für die meisten afrikanischen Staaten stellt die EU den wichtigsten Handelspartner dar.
Süd-Süd-Kooperationen wie jene in Afrika bedeuten keineswegs, daß die Mitgliedsstaaten gleichberechtigt homogene Interessen verfolgen. Enthalten sie keine kompensatorischen Elemente zwischen starken und schwachen Mitgliedern, die auf die Entwicklung der gesamten Region zielen, verdrängen die überlegenen Unternehmen schwächere Konkurrenten. Das zeigt sich beispielsweise im südlichen Afrika. Hier bestehen drei Integrationsprojekte. Bei der bereits seit 1910 bestehenden Zollunion SACU und der 1982 gegründeten COMESA handelt es sich um Marktintegrationen, die 1992 wieder gegründete SADC zielt(e) hingegen auf die Entwicklung regionaler Produktionsstrukturen.
Seit 1969 bestimmte Südafrika unilateral die Außentarife der Zollunion SACU zwischen Botswana, Namibia, Lesotho, Swasiland (BLNS) und Südafrika. Es versuchte seine jungen Industrien durch hohe Zölle zu schützen. Dadurch entstanden für die BLNS-Länder massive Mehrkosten, die zum Scheitern der Industrialisierungsversuche dieser Länder beitrugen. Zudem wurden durch den hohen gemeinsamen Außenzoll südafrikanische Exporte in die anderen SACU-Länder begünstigt. Als Ausgleich für die dadurch entstehenden Preissteigerungen und die Verringerung von Zolleinnahmen erhielten die BLNS-Staaten einen überproportionalen Teil der gemeinsamen Zolleinnahmen, der für einige Länder bis zu 50 Prozent der Staatseinnahmen ausmachte. Die wirtschaftspolitische Abkehr Südafrikas vom Regionalismus, die sich unter anderem durch die Freihandelszone mit Europa ausdrückt, und der Zollabbau seit dem Beitritt zur WTO führten zu Einnahmeverlusten auch für die BLNS-Länder. Zudem änderte Südafrika den Verteilungsschlüssel der Zolleinnahmen, um den eigenen Haushalt zu konsolidieren.
Die 1980 unter Ausschluß des Apartheidstaats gegründete SADC (damals SADCC) versuchte hingegen, die ererbte Abhängigkeit von der südafrikanischen Ökonomie zu überwinden. Ihr Ziel war, durch regionale Koordination und Finanzierung von Entwicklungsprojekten sowie konzertierter Wirtschafts- und Sozialpolitik der Mitgliedsländer, die Produktionsstrukturen abzustimmen. Seit dem Beitritt Südafrikas 1994 besteht jedoch wieder das Problem der Dominanz. Mit dem seit 2001 ratifizierten SADC-Freihandelsabkommen wurde die regionale Strukturentwicklung zugunsten verschärften Wettbewerbs zwischen ungleichen Partnern aufgegeben. Zwar sind bei den fortschreitenden Liberalisierungen längere Übergangsfristen für die wirtschaftlich schwachen Mitgliedsländer vorgesehen, langfristig werden diese Produktionen aber in Konkurrenz zu den südafrikanischen gesetzt. Innerhalb der SADC verfügen nur Südafrika und zu einem geringen Teil Simbabwe über konkurrenzfähige Exportprodukte, die auch in den anderen Ländern der Region nachgefragt werden. Sie nutzen die im Inneren der SADC durchgeführten Zollsenkungen zur Absatzsteigerung, womit sie die Industrien in den anderen Ländern noch mehr schwächen. Die anderen 13 Mitglieder importieren wesentlich mehr aus Südafrika als sie dorthin exportieren. Die zahlreichen südafrikanischen Direktinvestitionen in der Region konzentrieren sich auf die Erschließung von Rohstoffvorkommen und neuen Absatzmärkten.
Südafrika setzt derweil auf eine weitestmögliche Abschottung des eigenen Marktes und auf Freihandelsvereinbarungen mit der EU und den USA. Die Entwicklung der SADC-Mitgliedsländer hat für die ökonomischen Interessen der Regionalmacht geringe Bedeutung. Politisch und militärisch ist die als erfolgreichste regionale Integration Afrikas geltende SADC gering entwickelt. Auch nachdem 2001 ein gemeinsames Organ für Sicherheitsfragen gegründet wurde, verfolgen die Staaten überwiegend einzelstaatliche Politiken.
Aber nicht nur innerafrikanische Rivalitäten und Interessensunterschiede behindern den Regionalismus in Afrika. Nachdem die EU den präferentiellen Marktzugang für die 77 AKP-Staaten[2] angeblich wegen Konflikten mit WTO-Regelungen und Protesten anderer Entwicklungsländer beendete, verhandelt sie nun mit sechs Regionen der AKP-Gruppe über gegenseitige Freihandelsabkommen. Dabei untergräbt die EU bestehende Integrationsstrukturen in Afrika, indem sie einzelnen Ländergruppen unterschiedliche Bedingungen gewährt und mit Staatengruppen verhandelt, die nicht mit den regionalen Kooperationen identisch sind.
[1] In Präferenzhandelsabkommen gewähren sich die Mitgliedsländer Vorzugsbedingungen, meist niedrige Zölle, die für Nicht-Mitglieder nicht gelten.
[2] AKP- Afrika, Karibik, Pazifik. Eine Gruppe von zuletzt 77 Staaten, die im Rahmen der Lomé-Abkommen unter Vorzugsbedingungen in die EU exportieren konnten.
Lotte Arndt studiert Politikwissenschaft in Berlin.
Dieser Beitrag erschien zuerst in der Zeitschrift informationszentrum 3. welt (iz3w), Nr. 289.
https://sopos.org/aufsaetze/43f908c7c6767/1.phtml
sopos 2/2006