In der Führungsakademie der Bundeswehr

Norman Paech

Der folgende Text ist der leicht gekürzte Wortlaut eines Vortrages, den der Autor auf einem Symposium zum 50. Jahrestag der Bundeswehr an der Führungsakademie in der Clausewitzkaserne Hamburg gehalten hat. Die FAZ lehnte einen Abdruck ab.

Jüngst faßte Verteidigungsminister Struck in einem Interview in der Frankfurter Rundschau die zukünftige sicherheitspolitische Praxis in wenigen prägnanten Sätzen zusammen: »Unsere Spur wird die Transformation der Truppe sein. Dafür stehen zwei Sätze. Erstens: Deutschland wird auch am Hindukusch verteidigt. Er ist akzeptiert, auch wenn mir zu wenig darüber diskutiert wird. Der zweite Satz lautet: Einsatzgebiet der Bundeswehr ist die ganze Welt. Wer einer NATO-Response-Force zustimmt, wer dem Konzept der Battle-Groups zustimmt, muß wissen: Grundsätzlich müssen deutsche Soldaten bereit sein, an Orten Verantwortung zu übernehmen, an die wir heute noch nicht denken. Dabei gilt für uns aber immer: Wir treten nie allein auf, sondern machen alles mit unseren Partnern in der NATO oder der EU zusammen.«

Nehmen wir die Aufforderung ernst und diskutieren die beiden Sätze, die doch nicht so allgemein akzeptiert sind, wie Minister Struck es vermutet. Bereits ein Blick in das Grundgesetz offenbart erhebliche Widersprüche zum geplanten weltweiten Einsatz der Bundeswehr, denn Artikel 115 a definiert den »Verteidigungsfall« ganz eindeutig als Angriff auf das Bundesgebiet. Darüber hinaus nimmt Art. 26 GG das absolute Verbot des Angriffskrieges in der UN-Charta auf und fordert sogar, daß jeder bestraft wird, der Handlungen zur Vorbereitung eines Angriffskriegs unternimmt. Auch der NATO-Vertrag von 1949 ist als klassisches Verteidigungsbündnis konzipiert, indem er die Bündnisverpflichtung seines Art. 5 ausdrücklich in den Verteidigungsrahmen des Art. 51 UN-Charta stellt und sie territorial begrenzt: Der Angriff muß auf das Gebiet eines Mitgliedsstaates in Europa oder Nordamerika erfolgen, Inseln, Schiffe und Flugzeuge im nord-atlantischen Raum »nördlich des Wendekreises des Krebses« eingeschlossen (Art. 6).

Ein weitgefaßter Krisen-Begriff

Nun kann sich Minister Struck zweifellos auf die Neue Strategie der NATO berufen, die im April 1999 in Washington von allen Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer beschlossen wurde. Sie erweiterte den Verteidigungsauftrag um einen Auftrag zur »Krisenbewältigung«, ohne daß dieser allerdings im ­NATO-Vertrag irgendwie zum Ausdruck kommt. Der Krisen-Begriff ist außerordentlich weit und variabel gefaßt: »Ungewißheit und Instabilität im und um den euroatlantischen Raum sowie die mögliche Entstehung regionaler Krisen an der Peripherie des Bündnisses.« Im einzelnen heißt es dort unter anderem: »Ethnische und religiöse Rivalitäten, Gebietsstreitigkeiten, unzureichende oder fehlgeschlagene Reformbemühungen, die Verletzung von Menschenrechten und die Auflösung von Staaten können zu lokaler und selbst regionaler Instabilität führen. Die daraus resultierenden Spannungen könnten zu Krisen führen, die die euro-atlantische Stabilität berühren, sowie zu menschlichem Leid und bewaffneten Konflikten.« Zudem könnten die Sicherheitsinteressen auch von anderen nichtmilitärischen »Risiken umfassenderer Natur berührt werden, einschließlich Akten des Terrorismus, der Sabotage und des organisierten Verbrechens sowie der Unterbrechung der Zufuhr lebenswichtiger Ressourcen.«

Das ist eine durchaus zutreffende Beschreibung drohender Risiken, aber in keinem Fall eine rechtswirksame Interventionsermächtigung. Der Beschluß der Minister ist völkerrechtlich vollkommen irrelevant und hebt das absolute Gewaltverbot der UN-Charta nicht auf. Erinnern wir uns des Zeitpunktes: Während die Minister in Washington tagten, war die Bombardierung Jugoslawiens noch in vollem Gange. Die mangelnde völkerrechtliche Grundlage dieses Krieges ist hinlänglich bekannt und wird unter Juristen allgemein eingeräumt. Wo weder ein Fall der Selbstverteidigung gemäß Art. 51 UN-Charta noch eine Ermächtigung durch den UN-Sicherheitsrat gemäß Art. 42 UN-Charta vorliegt, verbietet das absolute Gewaltverbot des Art. 2, Ziffer 4 UN-Charta jeden militärischen Angriff auf einen anderen Staat. Deswegen waren die Bombardierung Jugoslawiens und des Iraks eindeutig rechtswidrig, die Berufung auf ein Selbstverteidigungsrecht im Fall Afghanistans zumindest umstritten. Wenn Struck beteuert: »Wir treten nie allein auf, sondern machen alles mit unseren Partnern in der NATO oder der EU zusammen«, so ist das politisch zweifellos klug, juristisch aber belanglos, wenn er nicht gleichzeitig die UN-Charta und das Völkerrecht als die alleinige Grundlage legaler militärischer Gewaltanwendung anerkennt. NATO und EU vermögen eine mangelnde völkerrechtliche Legitimation nicht zu ersetzen.

Die sogenannte humanitäre Intervention

Dies war den NATO-Regierungen durchaus bewußt. Um jedoch nicht dem offenen Vorwurf des Völkerrechtsbruchs ausgeliefert zu sein, bemühten sie sich, neben moralischen Rechtfertigungen neue juristische Begründungen zu entwickeln oder alte wiederzubeleben. So griffen sie auf eine alte Figur des Völkerrechts der Vor-Charta-Ära zurück: die sogenannte humanitäre Intervention. Auf diese Weise versuchten die USA ihre Interventionen in Lateinamerika (Grenada 1983, Nicaragua 1984, Panama 1989) zu rechtfertigen, ohne jedoch irgendwo Zustimmung oder Gefolgschaft zu finden.

Hauptziel und zentrale Aufgabe der UNO ist die Friedenssicherung, der sich alle anderen Ziele unterzuordnen haben. Dies macht zum Beispiel Art. 103 UN-Charta deutlich: »Widersprechen sich die Verpflichtungen von Mitgliedern der Vereinten Nationen aus dieser Charta und ihre Verpflichtungen aus anderen internationalen Übereinkünften, so haben die Verpflichtungen aus dieser Charta Vorrang.« Tritt also das Gewaltverbot der Friedenssicherung in Konkurrenz zu einer Verpflichtung aus einem der Menschenrechtspakte und -konventionen, so hat das Gewaltverbot Vorrang. Eine Verknüpfung beider Prinzipien derart, daß die Sicherung der Menschenrechte eine Ausnahme vom Gewaltverbot zulasse oder gar erfordere, ist im System der UN-Charta also nicht angelegt.

Dies hat der Internationale Gerichtshof (IGH) 1986 in seinem Urteil im Rechtsstreit Nicaraguas gegen die USA noch einmal unterstrichen: »Die Verei-nigten Staaten mögen ihre eigene Einschätzung hinsichtlich der Achtung der Menschenrechte in Nicaragua haben, die Anwendung von Gewalt kann jedoch keine geeignete Methode sein, die Achtung der Menschenrechte zu überwachen oder zu sichern. Hinsichtlich der ergriffenen Maßnahmen (ist festzustellen), daß der Schutz der Menschenrechte, ein strikt humanitäres Ziel, unvereinbar ist mit der Verminung von Häfen, der Zerstörung von Ölraffinerien oder ... mit der Ausbildung, Bewaffnung und Ausrüstung von Contras.« Das Gericht kommt zu dem Ergebnis, »daß das Argument, das von der Wahrung der Menschenrechte in Nicaragua hergeleitet wird, keine juristische Rechtfertigung für das Verhalten der USA liefern kann«.

Noch im selben Jahr hat das Foreign Office Großbritanniens auf die zwingenden politischen Gründe für die Ablehnung der »humanitären Intervention« als Ausnahme vom Gewaltverbot hingewiesen: »Die überwältigende Mehrheit der zeitgenössischen Rechtsmeinung spricht sich gegen die Existenz eines Rechts zur (einseitigen) humanitären Intervention aus, und zwar aus drei Gründen: Erstens enthalten die UN-Charta und das Völkerrecht insgesamt offensichtlich kein spezifisches derartiges Recht; zweitens liefert die Staatenpraxis in den letzten zweihundert Jahren und besonders nach 1945 allenfalls eine Handvoll wirklicher Fälle einer humanitären Intervention, wenn überhaupt – wie die meisten meinen; und schließlich, aus Gründen der Vorsicht, spricht die Möglichkeit des Mißbrauchs stark dagegen, ein solches Recht zu schaffen.« Die zweifelhaften Vorteile, die es hätte, die humanitäre Intervention zu einer Ausnahme vom Prinzip des Interventionsverbots zu machen, würden »bei weitem durch ihre Kosten in Form des vollen Respekts vor dem Völkerrecht aufgewogen werden«.

Wenn sich die Regierung Blair auch nicht an diese Mahnung gehalten hat, so haben diese Argumente in den vergangenen Jahren doch nicht ihre Gültigkeit verloren. Sie sind auf einem Treffen der Außenminister der 133 Mitgliedstaaten der Gruppe 77 (1964 in Genf gegründete Gruppe von seinerzeit 77 Entwicklungsländern mit dem Ziel einer Reform des internationalen Handels) am 24. September 1999 noch einmal bestätigt worden: »Wir weisen das sogenannte Recht auf humanitäre Intervention zurück, welches keine Basis in der UN-Charta noch im internationalen Recht hat.« Und ein Report des Foreign Affairs Committee des Britischen Unterhauses vom 23. Mai 2000 hat das Vorgehen der eigenen Regierung eindeutig als rechtswidrig qualifiziert: »Wir kommen zu dem Schluss, dass die Operation Allied Force den spezifischen Vorschriften dessen widersprach, was als grundlegendes Recht der internationalen Gemeinschaft bezeichnet werden kann – die UN-Charta.«

War die völkerrechtliche Legalität der »humanitären Intervention« nicht mehr zu retten, so versuchte das Komitee die NATO-Bombardierung zumindest moralisch zu legitimieren. Ähnliche Rettungsversuche finden wir bei einigen Vertretern der sogenannten politikorientierten Rechtswissenschaft der New Haven School an der Yale-Universität wie z.B. Anne-Marie Slaughter, die den Jugoslawien-Krieg zwar ebenfalls als juristisch illegal einstufte, aber moralisch legitimierte. Wir haben erlebt, wie dankbar vor allem der deutsche Außenminister diesen Ausweg aus seinem Legitimationsdilemma genommen hat. Wo jedoch die Grenzen zwischen Recht, Theologie und Moralphilosophie verschwimmen, ist letztlich jeder Angriffskrieg zu begründen.

Ziehen wir eine kurze Zwischenbilanz: Alle Versuche, die militärische Aktionsmöglichkeiten über die völkerrechtlichen Grenzen der reinen Verteidigung (Art. 51 UN-Charta) auf Krisenbewältigung, Menschenrechtssicherung und Risikovorsorge auszudehnen, müssen derzeit noch an der klaren und eindeutigen Dogmatik der UNO-Charta scheitern. Ihre Relativierung aus Gründen menschenrechtlicher Nothilfe oder moralischer Verpflichtung wird zwar immer wieder versucht, hat aber keine namhafte und mehrheitliche Zustimmung bei den Staaten gefunden.

Vermutungen als Kriegsgründe

Nach dem Terroranschlag auf Pentagon und World Trade Center im September 2001 bekam die sicherheitspolitische Debatte eine neue Wendung. Der Terrorismus und sein befürchteter Zugang zu Massenvernichtungsmitteln wurden zum Angelpunkt einer weiteren »Aufstockung« der Verteidigungsstrategie. War in der Neuen NATO-Strategie bereits der weltweite Kriseneinsatz also die faktische Entterritorialisierung und Entgrenzung vom Bündnisgebiet enthalten, so sollte die Verteidigung gegen den Terrorismus nun auch die zeitliche Begrenzung des Art. 51 UN-Charta aufheben können. Der Einsatz militärischer Gewalt müsse ­räumlich wie zeitlich unbegrenzt möglich werden. Schon die bloße Vermutung, daß einer dieser sogenannten Schurkenstaaten über atomare, chemische oder biologische Massenvernichtungswaffen verfügen könnte, soll einen präventiven Erstschlag mit Waffengewalt rechtfertigen.

Die US-Administration hat die Vorverlagerung militärischer Verteidigung auf drohende Gefahren beziehungsweise Angriffe, die sogenannte Präventivverteidigung, zur zentralen strategischen Option ihrer neuen National Security Strategy gemacht, die sie im September 2002 veröffentlichte. Erstmals hatte Präsident Bush sie in einer Rede vor der Militärakademie West Point im Juni 2002 verkündet – erstmals angewandt wurde sie gegen den Irak. Seitdem wird sie als Bush-Doktrin gehandelt. Die entscheidenden Passagen lauten: »Wir müssen das Konzept der unmittelbaren Bedrohung an die Fähigkeiten und Ziele der heutigen Gegner anpassen ... Die Vereinigten Staaten haben sich seit langem die Option auf präemptive Handlungen offengehalten, um einer hinreichenden Bedrohung ihrer nationalen Sicherheit begegnen zu können. Je größer die Bedrohung, desto größer das durch Untätigkeit entstehende Risiko – und desto zwingender das Argument für antizipatorische Selbstverteidigung (...). Die Vereinigten Staaten werden gegebenenfalls präemptiv handeln, um solche feindlichen Akte unserer Gegner zu vereiteln oder ihnen vorzubeugen. Die Vereinigten Staaten werden nicht in allen Fällen Gewalt anwenden, um aufkeimenden Bedrohungen zuvorzukommen, und Staaten sollten Präemption auch nicht als Vorwand für Aggressionen benutzen. In einer Zeit aber, in der die Feinde der Zivilisation offen und aktiv nach den zerstörerischen Technologien streben, können die Vereinigten Staaten nicht untätig bleiben, während das Gefahrenpotential wächst.«

Eine neue »Strategie-Kultur«

Ein Jahr später übernahm auch die EU für ihre im Aufbau befindlichen Krisenreaktionstruppen, die sogenannten battle-groups, die Option zeitlich und räumlich unbegrenzter militärischer Interventionen. Im Solana-Papier, welches vom Europäischen Rat im Dezember 2003 als »Europäische Sicherheitsstrategie« verabschiedet wurde, heißt es: »Unser herkömmliches Konzept der Selbstverteidigung, das bis zum Ende des Kalten Krieges galt, ging von der Gefahr einer ­Invasion aus. Bei den neuen Bedrohungen wird die erste Verteidigungslinie oftmals im Ausland liegen. Die neuen Bedrohungen sind dynamischer Art. .... Daher müssen wir bereit sein, vor Ausbruch einer Krise zu handeln. Konflikten und Bedrohungen kann nicht früh genug vorgebeugt werden.« An anderer Stelle heißt es: »Wir müssen eine Strategie-Kultur entwickeln, die ein frühzeitiges, rasches und wenn nötig robustes Eingreifen fördert... Als eine Union von 25 Mitgliedsstaaten, die mehr als 160 Milliarden Euro für Verteidigung aufwenden, sollten wir mehrere Operationen gleichzeitig durchführen können.«

Das Konzept »vorbeugender Selbstverteidigung«

Obwohl der Wortlaut von Art. 51 UN-Charta die Selbstverteidigung eindeutig auf den Fall »eines bewaffneten Angriffs« beschränkt, haben vor allem Israel und die USA immer wieder versucht, den Anwendungsbereich der Selbstverteidigung zu erweitern. So Israel 1956 in der Suezkrise, 1967 im Sechs-Tage-Krieg und 1981 beim Angriff auf den Osirik-Nuklearreaktor im Irak. Zwar hat die Staatengemeinschaft das nie als rechtmäßige Verteidigung akzeptiert und die Bombardierung des Nuklearreaktors mit einer einstimmigen Resolution des UN-Sicherheitsrats verurteilt. Dennoch griffen auch die USA bei Ihren Invasionen Grenadas 1983 und Panamas 1989 sowie der Bombardierung libyscher Städte 1986 nach dem Anschlag auf die Berliner Disco »La Belle« und Bagdads 1993 als Antwort auf ein zwei Monate zuvor versuchtes Attentat auf Präsident Bush sen. immer wieder auf das Argument der Selbstverteidigung zurück. Letztlich mußte es auch für den Krieg gegen den Irak herhalten. Der Sicherheitsrat war zumeist durch das Veto der USA blockiert, so daß es nur im Fall Panamas zu einer eindeutigen Verurteilung der Invasion durch die UN-Generalversammlung kam. Insofern stellt die National Security Strategy zu Recht fest, daß die USA immer auf das Konzept vorbeugender Selbstverteidigung zurückgegriffen haben – entgegen dem eindeutigen Verteidigungskonzept der UN-Charta und der einhelligen internationalen Ablehnung.

Die Bush-Doktrin der Präventivverteidigung verletzt eindeutig die UN-Charta. Ihr Ziel ist es, neues Völkerrecht zu schaffen. Dies ist nur durch staatliche Praxis auf dem Wege der gewohnheitsrechtlichen Ausweitung und Veränderung des Art. 51 UN-Charta möglich. Entscheidend sind also nicht irgendwelche Meinungen in der politischen oder juristischen Öffentlichkeit, sondern eine Staatenpraxis, die dieses neue Recht einführen und zu einem neuen Standard machen will. Bisher kann von einer solchen gewohnheitsrechtlichen Änderung des völkerrechtlichen Verteidigungsbegriffs keine Rede sein, selbst wenn USA und ­NATO sie durch ihre Interventionspraxis durchsetzen wollen. Denn die überwältigende Mehrheit der Staaten ist dagegen, wenn sie sie auch nicht verhindern kann. Wirksamer scheint überraschenderweise derzeit eine Kritik zu sein, die aus unerwarteter Richtung kommt: aus der Truppe und von den Gerichten. Die Dienstverweigerung aus Gewissensgründen konnte nur deswegen Anerkennung erhalten, weil die Gründe – die Völkerrechtswidrigkeit des Irak-Krieges – ernsthaft und nachvollziehbar waren und vom Bundesverwaltungsgericht geteilt wurden. Selbst wenn die Gründe des Urteils vom 21. Juni 2005 noch nicht veröffentlicht worden sind, kann man doch aus dem Urteil schließen, daß in Zukunft jeder Fall präventiver Verteidigung gegenüber einer Dienstverweigerung aus Gewissensgründen unterlegen sein wird. Diese Perspektive muß nicht nur den Juristen mit Genugtuung erfüllen muß. Das Recht soll wieder die Bedeutung erhalten, die ihm in einer Demokratie zukommt. ( Vereinzelter Beifall)

Erschienen in Ossietzky 15/2005